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对萧山公司经营范围中核定许可经营项目有效期的调查与思考 |
发布时间：2013-5-29  阅读次数：4073 文章来源：萧山公司注册 |
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关于在经营范围中核定许可经营项目有效期的思考经营范围既是企业登记机关依法确认各类市场主体资格的重要登记事项，也是对市场主体经营资格依法监管的重要内容。《企业经营范围登记管理规定》（国家工商总局12号令）对此定义为：“经营范围，是企业从事经营活动的业务范围，应当依法经企业登记机关登记。经营范围分为许可经营项目和一般经营项目”。据笔者了解，目前多地的企业登记机关对经营范围中许可经营项目的核定，通常是依据申请人提交的许可证件载明的许可范围，连同许可证件的有效期在许可经营项目中一并核定，表述为：“（xx许可证有效期限至xx年 xx月xx日）”，同时在营业执照中予以载明。近日，笔者对这一通行做法进行了一些思考，认为其存在值得商榷之处。
第一，在经营范围中核定许可经营项目有效期缺乏有力的法律依据。许可经营项目，多涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动, 因其许可事项的特殊性在许可条件和程序上较为严格，行政机关在实施行政许可时一般要进行实质审查。依据《行政许可法》第56条规定，登记机关实施需确定企业主体资格事项的行政许可，只要申请人提交的申请材料包括涉及许可经营项目的许可证件材料齐全、符合法定形式即可当场予以登记。行政许可证件的许可范围载明了许可申请人从事特定活动的项目名称或范围，并不含有效期限，许可证件上有多个载明事项，有效期与许可范围都仅是许可证件的载明事项之一，不可将二者混为一谈，更不能合二为一。笔者认为，登记机关核定经营范围中的许可经营项目时，只要与许可证件中的许可范围内容相一致即可，至于许可证件是否有有效期以及有效期到何时止不应成为登记机关审查的重点。
目前，多地登记机关在许可经营项目中将行政许可证件的有效期一并核定的主要依据可能源自《企业经营范围登记管理规定》，该规定第5条规定，“……审批机关对许可经营项目有经营期限限制的，登记机关应当将该经营期限予以登记……”。但笔者认为，仅凭此条规定不足以成为登记机关在经营范围中核定许可经营项目有效期的依据，因为“予以登记”并不等同于在经营范围中予以核定并在营业执照上载明，例如《公司登记管理条例》第9条规定，“公司的登记事项包括：…… （九）有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称，以及认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式”，以上登记事项就只是在公司设立时在出资信息表中予以登记，而并未在营业执照上一一载明。除此，笔者未查找到应将许可证件有效期在经营范围的许可经营项目中核定并在营业执照上载明的法律依据。
第二，在经营范围中核定许可经营项目有效期经不住法理推敲。《无照经营查处取缔办法》第七条规定：许可审批部门在营业执照有效期内依法吊销、撤销许可证或者其他批准文件，或者许可证、其他批准文件有效期届满的，应当在吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、其他批准文件有效期届满后5个工作日内通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人依法办理变更登记。该条款从行政法规层面规定了许可审批部门在吊销、撤销许可证或者其他批准文件，或者许可证、其他批准文件有效期届满后所应承担的告知登记机关的法定义务，同时也是登记机关只有在许可证或批准文件有效期届满后收到许可审批部门的相关告知文书再作出相应具体行政行为的法定依据。类似规定在《个体工商户条例》第二十四条中也很明确。同时，《行政许可法》第50条也规定：“……行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”，也就是说如果行政机关逾期既没有作出准予延续的决定，也没有作出不予延续的决定，在这种情况下，根据本法，推定为行政机关准予延续，本条规定在行政法理论中被称为默视批准，反之，称为默视驳回。
因此综合上述法律规定，只要申请人未在许可证件有效期届满后5个工作日内主动向登记机关提交或登记机关未收到行政许可机关依法注销、吊销、撤销许可证决定的相关证明文书，即有理由视行政机关已经对被许可人的行政许可事项延续作默视批准。但如果登记机关登记之初依据申请人的许可证件在经营范围中核定许可经营项目的有效期，则该具体行政行为的法律后果是：登记机关从在经营范围中核定许可经营项目的有效期之日起，便作出了行政机关对行政许可延续申请作默视驳回的推定，此举显然不符合《行政许可法》第50条的规定，也与《行政许可法》“谁许可、谁发证、谁管理、谁负责”的立法本意相悖，同时明显超越了登记机关的职权范围。
在经营范围中核定许可经营项目有效期带来的诸多现实问题也同样不容忽视。第一是登记机关耗费了行政成本。目前作为登记前置的行政许可种类繁杂、数量众多，且多数行政许可都有有效期限，若登记机关在经营范围中核定许可项目的有效期，则要在登记后企业的日常监管中对许可证件的有效期进行实时关注。每每发现许可证件有效期即将届满，便要采取诸如行政提示、预警等措施，督促企业到许可机关换发新证，而这些工作本应该由行政许可机关来做，登记机关却代劳了。上述工作消耗了登记机关大量的人力物力资源，，客观上也助长了某些行政许可机关重许可、轻监管或者只许可、不监管现象滋生蔓延。
第二是申请人增加了管理成本。若登记机关在经营范围中核定许可经营项目的有效期，则申请人许可证件有效期届满换发新证后必须办理经营范围变更登记；若未核定有效期，则申请人无须在换发新证后办理变更登记，可照常开展经营活动。倘若申请人的许可经营项目所涉及的许可证不止一个，有效期限也不尽相同，那么申请人必须到登记机关进行多次的变更登记，给申请人平添不少负担。本来行政许可有效期届满申请延续，并不涉及对行政许可项目的改变，申请人的经营范围也并未发生任何实质性改变，如登记之初不在经营范围中核定许可经营项目有效期，这种无谓的变更登记就可以省却。
第三是加大了登记监管风险，影响企业正常生产经营活动。许可证的有效期，是行政机关依据有关法律法规对被许可人实施的行政许可事项之一，届满后其是否有继续经营资格理应由许可机关决定。登记机关在经营范围中核定许可经营项目有效期的初衷，或许是登记机关为了防范登记监管风险避免被追责。但笔者认为，这一做法不仅不能使登记机关有效地防范登记监管风险，恰恰还会因不当行政行为给自身带来许多潜在的监管风险。例如申请人在许可证件届满后与取得新证前的这个时间段内（这种情况在登记监管工作中经常遇到，有的申请人在许可证件届满几个月后才能拿到换发的新证，而延续后新证的有效期起始日是从旧证到期日的次日算起的），登记机关如果以许可证件有效期届满超过核定的许可经营项目有效期为由作出责令其变更登记、撤销注册登记或吊销营业执照的具体行政行为，便事实剥夺了该企业的许可经营资格，若其再继续从事生产经营活动，就有可能被登记机关以超范围经营、无照经营等施以行政处罚，那么企业的正常经营活动必然会受到干扰，正当权益就可能受到侵害，登记机关的行政行为就可能被申请行政复议或提起行政诉讼，甚至因此承担行政赔偿责任。
在此，笔者建议，登记机关应重点把好两道关口：第一道关口是登记关，要严格履行登记管理职能，依法审查申请人提交的许可证件及其他登记材料，对材料齐全、符合法定形式的予以登记发照，并将许可证件的相关信息录入登记管理软件，只作为登记机关登记监管参考依据，不作为作出具体行政行为的依据；第二道关口是年检、验照关，要充分发挥企业年检、个体验照在登记监管中应有的重要作用。年检、验照时，要重点审查前置许可证件是否有效、是否被撤销、吊销或者有效期届满。如有效期届满而未换发新证，须由原许可机关出具是否准予延续的书式证明或被撤销、吊销的决定通知书，若无有效证明则不予通过年检、验照，若被撤销、吊销，由登记机关责令其办理变更、注销登记或吊销得到其营业执照，如有效期届满已换发新证，则由企业提交加盖印章的相关许可证件复印件并作备案登记即可。 |
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